古代城管兼有现代公安、消防、工商、物价、税务等部门职能，是真正的“综合执法”，权力也比现代城管大。资料图片

城管，维护城市良好环境不可或缺的重要角色，却屡屡成为复杂矛盾、频发冲突的“火药桶”。近日，《城市管理执法办法》正式出台，终于结束了城市管理执法长久以来的法律制度缺失。其中“落实重大执法决定法制审核”、“执法须全过程记录和执法公示”等条款更是引人关注。

其实，早在几千年前，“城管”难题就已经存在，历朝历代也都制定了相应的办法，有的甚至还写入了法律。

古代城管身兼数职，“综合执法”职权大

说到城管，首先得说一下“城市”。从现代考古发现来看，中国至少在夏商周“三代”时期就有城市了。但和现代功能较为接近的城市，到春秋战国时期才出现，如齐国的首都临淄，当时就有7万户人家。

汉长安城（今西安），比同时代欧洲最大的发达城市罗马，面积大三倍以上，有8万多户。到了唐代，10万以上人口的城市已有十多个，空前繁荣，其中又以长安、洛阳两京最为繁华。长安设有东西二市，会昌三年（公元843年）六月二十七日东市失火，一下子烧掉了4000多家门市，而这仅是市场的一部分，足见长安之大之盛。

城市大了，人口多了，治安、卫生、交通等一系列问题也就多了。在这种情况下，古代城管应运而生。《庄子》一书中提到，战国时代有“监市”，这个监市便可以看作是中国古代城管的雏形。

不过，古代城管与现代城管的概念和职能并不完全一致，古代城管的职权范围相对较广。从史料上看，古代城管除负责环卫、拆除违章建筑、禁止占道经营外，还得“防火缉盗”，就像现代的消防队员、联防队员一样，还有管理市场物价、维持公平交易的义务。可以说，古代城管兼有现代公安、消防、工商、物价、税务等部门职能，是真正的“综合执法”，权力也比现代城管大。

那么，古代“城管”都是些什么人呢？

古代的城管队员叫法不少，或称“胥”，或称“卒”，还有称“市吏”、“监市”等等。但事实上，古代并没有像现代城管局这样的专职机构，自然也无城管队员一说。古代城管的身份比较复杂，既有军人城管，也有警察城管，当然更多的是行政人员来当城管。如汉唐时相当于现代首都市长的“京兆尹”，其重要工作之一就是城管执法。

在明代的北京，由相当于今天北京卫戍区或武警部队的“五城兵马司”来承担城管的大部分职能。清代的北京，还专设了“督理街道衙门”，其部分职能也与现代城管局比较接近。到了晚清，西方的城管制度被引入中国，由警察承担起了现代城管的工作。如中国历史上首个警察机构天津警察厅，除了负责当地社会治安外，管理市容市貌、交通、市场秩序等，都是其分内工作。

自古城管两大“难”：违章搭建和占道经营

在古代，现代城市管理中的两大难题——违章搭建和占道经营，同样十分突出，且历代不绝。其中，最典型的当属宋代。

北宋商业十分繁荣，京城汴梁（今河南开封）更是商贩云集，商铺林立。随之而来出现了严重的违章搭建和占道经营现象，当时叫作“侵街”。汴梁城里侵街现象十分严重，以至偌大一个京城找不到一条稍宽的巷子，街面上无法通行车马（“坊无广巷，市不通骑”）。

《续资治通鉴长编》记载说，开宝九年（976年），宋太祖赵匡胤在会节园宴请大臣之后，经通利坊返回宫殿。出人意料的是，途经通利坊时，拥挤的街道竟然使堂堂皇家仪仗无法展开。赵匡胤勃然大怒，第二天便下令要狠狠整治侵街现象。

对此，宋代还制定了专门处罚侵街行为的法规。《宋刑统·侵巷街阡陌》规定，凡是侵占街道、巷道、乡道来搭建经营的，都要罚以70大板。除此之外，宋代还在京城组建了类似于现代城管的专职执法队伍——“街道司”。成建制的街道司由500人组成，统一穿“青衫子”制服，负责维持市场秩序和街道卫生，还要疏导交通、治理侵街等。

《东京梦华录》记载说，遇到公主大婚或者王公贵族出行的时候，街道司还要派出人员在途经的街道上突击搞卫生，充当仪仗队前导人员指挥车马人等。一句话，宋代的街道司承担了现代城管的部分工作，但他们的职责权力要比现代城管大得多。

然而，从史料记载来看，至少在北宋，京城侵街现象严重且屡禁不止，街道司和侵街现象之间的执法与反执法缠斗，几乎与北宋一朝相始终。《清明上河图》描绘了北宋末年汴河两岸的街市繁华情景。画上一个门洞前，有一群很像街道司的人在歪着身子睡大觉。面对侵街占道现象，他们是不想作为还是难以作为？我们不得而知。

说到这里，人们不禁要问：北宋京城为什么会出现上述现象呢？答案似乎很简单：商业的繁荣与城市的发展，要求城市适应形势需要，适时扩建扩容。当两者不能同步时，侵街现象也就在所难免。在这样的情境下，城管工作自然就不容易做了。

“暴力执法”不宜提倡，“城管立法”值得借鉴

城市管理光凭嘴说是不行的，中国古人为此想出了不少管理手段。其中，最值得现代城管借鉴的是“城管立法”。

唐代在城管立法方面是颇为成熟的，为后世效仿。《唐律》规定：“距府十丈无市，商于舍外半丈，监市职治之”，就是说摆摊设点至少要远离政府办公地30米，也不能离民房太近，要在1.5米以外，由监市负责督管。同时，对占道经营有严厉的惩罚：“诸侵巷街阡陌者，杖七十；若种植垦食者，笞五十。各令复故。”挨打后，还要把街道恢复原状。

《宋刑统》也有类似的规定，“侵巷街阡陌”条规定：“诸侵街巷阡陌者，杖七十。”对乱倒垃圾、影响环境卫生也有规定：“其有穿穴垣墙以出秽污之物于街巷，杖六十。直出水者无罪。主司不禁与同罪。”把尿屎垃圾弄到街上，影响了公共卫生，不只当事人倒霉，连“城管队长”都跟着挨杖打。

宋仁宗在搞城管方面颇有创意，他在要求开封府官员强拆违章的同时，特别指示相当于现代法院的左、右军巡院，配合“开封城管”行动，“惩治侵街者”。

明太祖朱元璋治国以狠著称，明朝的城管也不含糊。据《明会典》，在京城，“凡侵占道路，而起盖房屋，及为园圃者，杖六十，各令复旧”；对往街上丢垃圾、放污水的，“其穿墙而出污秽之物于街巷者，笞四十。出水者勿论”。

另外，明代对破坏公共设施、不按规定行车，以及在禁区内摆摊设点、取土作坯、随地大小便等行为，也一律“问罪”，涉事者要被强行戴上刑具，在街头示众一个月，即所谓“枷号一个月发落”。这样的城管手段不可谓不严。

虽然古时这些城市管理的方法在今天显然不适用，严厉的处罚手段更有“暴力执法”的嫌疑，但将城市管理作为国家法律制度明确下来，还是值得肯定的。

（本文综合自《文史博览》《北京晚报》、央视网、人民网等）