农村小额贷款的发展历程

 小额贷款在国际上产生于二十世纪70年代，最初目的是消除贫困和发展农业生产。小额贷款大致有两类：一类是由政府部门、国际金融(基金)组织发放的扶贫、贴息性质的小额贷款；另一类是由正规金融部门、民间金融组织发放的商业性小额贷款。自二十世纪90年代初期，小额贷款开始在我国农村试点。试点项目主要由非政府组织、社会团体、利用国外资金进行小范围试验，但大多数项目要依靠补贴才能维持下去。

 2002年，为贯彻落实中央金融工作会议精神，农村信用社印发了《农户小额信用贷款管理指导意见》，这是我国在政策层面和全国范围内第一次推动农户小额贷款业务，由此拉开了正规金融部门开发小额贷款市场的序幕。但此后不久，随着国有银行县域营业网点的收缩，农村金融市场再度步入农村信用社一家垄断的局面，面对更具规模经济的优质大客户，农户小额信用贷款逐渐边缘化，市场份额逐年萎缩，脱离了服务“三农”的初衷。

 2008年，受尤努斯成功创办孟加拉乡村银行的经验启示，人民银行和银监会联合发布《小额贷款公司试点指导意见》，希望在农村通过设立不同类型的小额金融组织，形成刺激或者鲶鱼效应，打破融资困局的恶性循环。2010年5月，国务院正式发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构，放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制。受政策鼓励，一大批小额贷款公司、村镇银行等新型农村金融机构陆续面世，民间资本正式加入到小额贷款的行列中来。

　　机构建设模式发展农村小额贷款的局限性

 农村信用社发展农户小额贷款之所以出现停滞，除市场垄断下众多的商业机会之外，另外一个重要的原因是受制于信用担保。前些年，为配合其开展农户小额信用贷款，由地方乡镇和村级政府出面组织发起的信用担保或者农户联保发挥了关键作用。但这些信用担保或者农户联保，都是由外部力量极力撮合和临时搭配形成的，随机且不稳定，担保链上的个体农户实力强弱不均衡，强者因不情愿为弱者提供担保而使担保链趋于解体，农户小额信用贷款就此失去了持续发展的内在基础。

 几年来的试点也表明，虽然小额贷款公司和村镇银行等新型农村金融组织在小额贷款市场上很好地发挥了先锋作用，但其自身也存在各自的明显缺陷。众所周知，小额贷款公司主要受制于资金约束，只能以其资本金和以资本金半数为限的银行融资发放贷款，总量、规模相对有限。村镇银行因自身声誉不强，难以大规模吸收存款，发放小额贷款的空间也很有限。所以，小额贷款公司和村镇银行等农村新型金融组织都难当小额贷款市场主力军的大任。

 现在回过头来看，不论是农村信用社主导的农户小额贷款，还是小额贷款公司等新型农村金融组织所主导的小额贷款，基本都是延续了机构网点的发展思路，即:希望以更多和更加多元化的金融网点为载体发展小额贷款。但这一模式既无法从根本上摆脱成本、资金和规模不经济的三重约束，也没能将拥有雄厚资金和技术实力的商业银行纳入到小额贷款的政策视野。

　　小额贷款是当前农村金融市场的薄弱环节

 前些年，人们习惯于将农民因生活和简单生产所需的、数额不大的贷款称为“小额贷款”。但随着城乡一体化、农业产业化进程的加快，土地在不断集约和集中，一大批手握订单、仓单和拥有各类动产资源的新型农民产生了大量的资金需求。这类需求在地区间存在很大差异，而且呈现动态的和不断增大的趋势。这类贷款需求有一个显著特征，那就是，贷款额虽然高于普通农户，但又低于企业。因此，我们依然将其归类为农户“小额贷款”。

 这些广泛分布在农业产业化龙头企业和专业合作社旗下的新型农民，从事着各式各样的现代农业活动，积累了相当数量的资产、财富和信用，是当今和未来农村经济活动的核心力量。这反映在与金融机构的交易中，新型农民的贷款市场份额占比越来越高。但这些新型农民的有效需求，在贷款数额、时间要求和便捷程度等方面，仍然无法与正规金融部门尤其是商业银行实现全面对接。因此，在新形势下，农村小额贷款的问题已由过去的次要矛盾上升为今天的主要问题，成为整个农村金融改革与发展的薄弱环节和最大短板。

 由于农村小额贷款毕竟仍然具有额小、分散、多元和承贷主体抗风险能力弱等基本特征，从商业开发角度看，单纯依靠增设机构网点，或者增设多元化的金融机构来开发，仍然难以摆脱成本和资金的客观约束，最终难以形成规模经济，无法担负起因城乡一体化和农业产业化所带来的快速增长的主体金融需求。所以，在解决农村小额贷款问题上，我们应当拓宽视野和思路，在机构建设和数量型扩张之外，学会两条腿走路，兼容发展内涵式的小额贷款之路。

 从一般意义上讲,在机构建设之外，另外一条最值得信赖的路径是金融产品的路径。所谓金融产品路径，是以正规金融部门的创新产品为载体和平台开发小额贷款。就目前而言，银行、信用社所拥有的最大金融产品平台就是银行卡。在传统意义上，银行卡的主要功能是现金替代、支付工具和个人理财，其信贷功能作为辅助手段往往被忽略。1998年东南亚金融危机之后，韩国曾大力推进信用卡业务，促进经济由出口导向转为内需拉动，成效显著。美国的信用卡循环信贷消费多年来始终占其消费总量的25%以上，这对我们是个很好的借鉴。

　　农村小额贷款发展的新路径

 鉴于目前我国农村地区消费水平较低，消费习惯也很保守、谨慎，不支持银行卡消费信贷，但在开发生产性小额信贷上却具有较大发展空间。与机构扩张型模式相比，具有以下比较优势：

 第一，银行卡是目前金融部门链接农村金融市场最大的多向产品交易平台。所谓多向交易平台，是指银行卡既具有现金替代和支付工具功能，也可以办理个人理财，还可以发放消费、生产贷款。但从实际运行效果看，银行卡的现金替代和支付功能仍是主流，消费信贷份额较小，生产性贷款完全空白。作为多向的金融交易平台，银行卡是银行、信用社联系客户的重要管道，在一定程度上它具有银行机构网点的某些基本功能，能够承载和提供对客户的金融服务。比如，2012年，山东省农村地区银行卡发卡量已达到1.18亿张，人均1.44张。银行、信用社可在不增加任何营业网点和经营成本的前提下，通过这一亿多张银行卡，实施包括发放小额贷款在内的所有金融服务，获取更多的边际收益。所以，银行卡这一平台资源的潜在信贷价值是非常广阔的。

 第二，商业银行拥有雄厚的资金和技术实力。国有商业银行和股份制商业银行既是银行卡的最大发行者，同时也是国内市场资金的主导者。在目前危机和激烈竞争的背景下，商业银行虽然握有大量富余资金，但大、中型企业成熟信贷市场的竞争日趋激烈，边际效益普遍降低，部分商业银行抓住城乡一体化和农业产业化的大好时机，在不增设营业网点的前提下，通过业务进驻的方式陆续跨区域地向农村地区的农业产业化龙头企业发放贷款，取得了可观、稳定的收益，在农村金融市场上率先争得一席之地。而依附于农业产业化龙头企业和生产合作社之下、手握农业订单的广大农户，则由于缺乏对接平台和通道，至今无法进入商业银行的信贷视野。因此，各商业银行可将农户手里的订单、活禽、仓单等有效资产设计成相应的金融产品，通过银行卡发放农户小额贷款，这在技术上是完全可行的。

 第三，小额贷款风险可控。自2002年至今，农村信用社系统发放农户小额信用贷款已有十年多的历史。在其各类贷款中，农户小额信用贷款仍然是回收率最高、风险最小的，这表明，农户是非常守信用的。另据相关部门统计，我国银行卡欺诈损失率不足0.02%，比VISA 0.75%的损失率要低得多，说明我国银行卡的总体风险水平是能够得到有效控制的。农村地区的银行卡持卡人，基本上是农村经济活动能力最强的群体，他们当中的一大部分依附于农业产业化龙头企业和生产合作社，是农业订单和农村资产的真正拥有者。当然，他们同样是优良信用记录的保持者，自然也会成长为未来银行、信用社的潜在优质客户资源。

 第四，农村金融生态环境许可。目前，地方政府越来越重视金融生态环境建设，农村地区的信用镇、信用村和信用户“三信”评定普遍推开；为矫正农村小额贷款市场失灵，各地方政府实施了多种形式的优惠或补贴，搭建了各类融资对接平台，为金融部门投放贷款提供种种便利。人民银行和银监部门也实施了差别化的金融调控政策，战略性地引导银行、信用社向农村地区转移信贷资金。另外，近几年，农民自助金融服务终端已陆续入村进户，支付服务环境明显优化，这都为银行、信用社深入开发小额贷款市场提供了良好的外部环境。

　　解决好其他配套性问题

 以银行卡为平台开发农村小额贷款，有优于机构网点模式的规模和成本优势，但也会面临更多的约束条件。目前看，主要有信息、资本和风险三大约束。小额贷款是无需担保抵押的信用贷款，又不依托机构网点而进行跨区域金融交易，还要面对农业弱质产业、农民弱势群体等实际问题。这要求金融机构要有更加充足的资本金准备，要处理更加分散的不对称信息问题，要承受因自然灾害、产品价格波动所造成的额外风险损失。这些约束因素，仅靠金融机构自身力量往往无法排除，需要社会各界一致参与其中，形成合力，共同扫除这些阻碍和障碍。为此建议：

 第一，全面整合农村信用信息资源。继续开展农村信用乡镇、信用村和信用户“三信”评定活动，为信贷登记咨询系统储备更多的基础信息。由人民银行负责将分散在各金融机构和政府部门的农户和农村企业信用信息加以整合，纳入银行信贷登记咨询系统，为银行卡主导的小额贷款提供必要的信息支持。

 第二，实行差别化的政策倾斜。对银行卡主导的农村小额贷款业务实行差别化的金融调控政策。金融机构可将该项业务作为专项，从整体业务中单列出来，银行监督管理部门应放宽其存贷款比例和资本金考核限制；人民银行可实行差别化的存款准备金率，或者给予再贷款、再贴现等政策扶持。

 第三，创新小额贷款保险等制度。农业的弱质性决定了经营农村小额贷款还要面临较大的不确定性。因此，政策上可考虑降低经营银行卡小额贷款的税率；各地也可通过设立专项风险基金的方式补充商业银行的额外风险损失。按照大数法则，各金融机构对银行卡小额贷款业务自行整体打包，由保险公司对贷款业务包实行信用保险。

 总之，只要各级银行、信用社能够贴近需求，开发出合适的小额贷款产品，不断完善银行卡的信贷服务功能，社会各界一致努力，完全可以预期，不久的将来，正规金融部门通过银行卡开展农村小额贷款，会名副其实地成为顺应农村主体需求变化、拓展小额贷款市场的中坚力量。