——本报记者就《山东省信访条例》相关问题访市委、市政府信访局局长孟庆春
2015年9月24日，山东省第十二届人民代表大会常务委员会第十六次会议表决通过了《山东省信访条例》(以下简称“条例”)，将于2016年1月1起施行。
这是我省制定的第一部全面规范各级国家机关信访工作的基础性、综合性法规。为加深读者对该法规的认识和理解，近日，本报专访了市委市政府信访局局长孟庆春同志，就《条例》的相关问题进行深入交流。
记者：党的十八届三中全会提出“实行网上受理信访制度”，请详细介绍一下《条例》有哪些体现？
孟庆春：《条例》规定，各级国家机关应当设立网络信访平台、开通电子信箱，畅通网络信访渠道，鼓励和引导信访人通过网络提出信访事项；有条件的，可以开展网络视频接访。同时，为保障信访人的知情权、参与权、表达权和监督权，提升信访工作的透明度，《条例》将“查询本人信访事项受理、办理情况”、“要求有关国家机关答复信访事项受理、办理结果”设定为信访人的两项法定权利，要求国家机关必须予以尊重和保障。确立了“阳光信访”制度，规定“国家机关应当依法向信访人公开其信访事项处理进展、办理结果，并为其查询、评价本人信访事项办理情况提供便利”。
记者：《条例》确立了“诉访分离、分类处理”的原则，这一原则是怎么体现的？
孟庆春：为解决信访渠道入口过宽、“包治百病”的职能错位，《条例》从正反两个方面作了规定。从正的方面来说，就是分别规定了人大、政府、法院和检察院的信访受理清单，信访人可以“按图索骥”，直接向有权处理的机关提出信访事项，无需“多头信访”、来回奔波。从反的方面来说，就是明确规定了哪些事项不能通过信访渠道解决。依照《条例》规定，“已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的”，国家机关不作为信访受理，告知信访人依法向有关机关或者机构提出。对属于本机关职责范围内的事项，法院、检察院要按照“诉访分离”的原则，将诉讼事项导入诉讼程序办理；行政机关要按照“分类处理”的原则，将符合法定条件的事项分别导入行政许可、行政确认、行政裁决、行政给付、行政处罚、行政监察等行政程序办理，而不能用信访程序代替诉讼程序或者行政程序。这里需要强调的是，明确信访受理范围，突出“诉访分离、分类处理”，不是为了把信访的大门收窄，限制群众的信访权利，而是为了落实全面依法治国的理念，尊重诉讼、仲裁、行政复议等法定途径和行政执法程序在化解矛盾纠纷中的优先地位，引导群众更多采用法律手段定分止争，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。这也是把信访纳入法治化轨道的重要举措，有利于从根本上破解“信访不信法”的难题，推动信访工作回归本位。
针对实践中存在的信访事项分类模糊、办理程序不够规范的问题，《条例》将信访事项划分为申诉求决类、建议意见类、检举控告类三类，分别设计了不同的办理程序，三者在办理方式、办理结果、办理期限等方面存在明显差别。比如，申诉求决类事项一般涉及信访人的切身利益，需要经过严格的调查核实程序，必要时还要组织信访听证，适用处理、复查、复核“三级终结”。建议意见类事项办理程序相对较为简单，国家机关经过研究论证作出采纳或者不予采纳的结论即可。检举控告类事项由监察机关、公务员主管部门等有权处理机关按照专门的工作程序调查核实处理。这种规定有利于国家机关准确适用办理程序，及时办结信访事项，更好地维护信访人的合法权益。
记者：《条例》规定了申诉求决类信访事项办理终结制度，请您介绍一下具体是怎样规定的？
孟庆春：针对实践中一些信访积案难以终结、反复启动处理程序的问题，《条例》明确规定了信访事项办理终结的五种情形，包括“信访事项经调解达成调解协议的；对信访事项处理、复查意见不服，无正当理由超过规定期限未申请复查、复核的；信访事项经复核机关作出复核意见，书面送达信访人的；信访人自然死亡或者终止，无权利义务承受人，或者其权利义务承受人在办理期限内未申请继续处理相关投诉请求的；法律、法规规定的其他情形”，使信访人一目了然。特别是把无正当理由超期未申请复查、复核作为信访事项终结的一种情形，既符合行政信访“三级终结”制度的要求，又给信访人以明确信号，督促其在规定期限内主张自己的权利。信访事项办理终结后，信访人仍然以同一事实和理由提出的，各级国家机关均不再受理，继续缠访闹访、实施违法行为的，将被有关国家机关依法追究法律责任。
记者：在《条例》规定的信访人权利中，大家比较关注“委托代理人”这项，请您介绍一下是怎么规定的？
孟庆春：考虑到实践中一些信访人由于行动不便等特殊困难不能亲自提出信访事项，《条例》设立了信访代理制度，规定信访人可以书面委托一至两名代理人代为提出信访事项。信访人的近亲属或者工作人员，信访人所在居民委员会、村民委员会、工作单位以及有关社会团体推荐的公民，律师、基层法律服务工作者可以被委托为信访代理人。这种制度设计，既能够满足信访人的实际需要，维护信访人的信访权益，也能够有效防止一些“职业代理人”以信访代理为名谋取不当利益或者滥用信访代理扰乱正常的信访秩序。
记者：《条例》对走访的形式要求更加严格，您能不能具体介绍一下？
孟庆春：群众以走访形式提出信访事项，会涉及信访接待场所的管理、信访秩序的维护等一系列问题，因此，相对于书面形式要求更为严格。《条例》对此主要有四点体现：一是要求依法逐级走访，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当依据信访事项性质和管辖层级，到有权处理的本级或者上一级国家机关提出；对以走访形式跨越本级和上一级国家机关提出的信访事项，上级国家机关不予受理。二是要求实名走访，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当持有本人有效身份证件。三是要求定时定点走访，信访人应当在国家机关公布的接待时间、到国家机关设立或者指定的接待场所提出。四是要求集体走访推选代表，多人采取走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过五人；没有推选代表的，国家机关可以不予接谈。
记者：近年来，信访活动中的一些违法犯罪行为对信访秩序造成了很大的冲击，《条例》对于规范信访人的信访行为有哪些举措？
孟庆春：在信访活动中，大多数信访群众能够依法理性有序表达诉求，但也有少数人以极端方式缠访闹访，甚至实施违法犯罪行为，严重扰乱了社会秩序，危害了社会和谐稳定。《条例》在“法律责任”部分，以列举方式明确了十一类信访活动中的违法行为，并明确了相应的追责主体、对象和处罚措施。
这十一类信访活动中的违法行为分别是：1、在机关办公场所周边、公共场所非法聚集，围堵、冲击机关或者重要活动场所，或者冲闯公安机关设置的警戒带(线)、警戒区的；2、未经许可在公共场所或者公共道路上以静坐、列队行进、呼喊口号、散发传单、拉挂横幅、张贴标语等方式表达投诉请求，或者以拦截车辆、堵塞道路、攀爬物体、裸露身体等方式制造社会影响的；3、在机关办公场所及其周边、信访接待场所滞留、滋事，故意损坏公共设施、公私财物，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；4、携带危险物品、管制器具，以自伤、自残、自杀相要挟，或者扬言实施杀人、放火、爆炸、投放危险物质等违法犯罪活动的；5、威胁、侮辱、谩骂、殴打国家工作人员，或者非法限制国家工作人员人身自由的；6、以网络、电话、短信等形式对国家工作人员进行骚扰，或者以围堵纠缠、非法进入住宅等方式干扰国家工作人员正常生活的；7、煽动、串联、胁迫、雇佣、幕后操纵他人信访的；8、捏造、歪曲事实，诽谤、诬告陷害他人的；9、以信访或者信访代理为名，借机敛财或者牟取不正当利益的；10、向境内、境外组织或者媒体发布有关信访事项的虚假信息的；11、扰乱公共秩序、危害国家安全和公共安全的其他行为。
同时，《条例》还明确规定了公安机关依法维护信访秩序、依法处罚违法信访行为的职责，对于信访人和其他有关人员实施信访违法行为，违反《治安管理处罚法》、《集会游行示威法》等法律、法规的，由其行为发生地公安机关依法采取现场处置措施并给予治安管理处罚，必要时也可以由其住所地或者经常居住地公安机关给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。如果信访时触犯法律，就要受到依法处置，这与信访人提出的信访事项是否合理合法没有关系，即使信访诉求是合理合法的，也不能成为违法行为的“挡箭牌”，不能使违法行为免予追责。
本报记者
